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Actualités du contrôle des concentrations : relèvement des seuils et asset swap

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  Réforme : un rehaussement attendu des seuils de notification des opérations de concentrations

Adoption de la loi de simplification économique

L’année 2025 est une année record pour l’Autorité de la concurrence française en matière de contrôle des concentrations : 328 opérations ont été examinées et validées, dont 6% avec engagements. Dans un contexte de restriction budgétaire, on peut imaginer combien la réforme qui prévoit de rehausser les seuils de notification est attendue. Tel est l’un des enjeux de la loi de simplification de la vie économique adoptée par le Parlement les 14 et 15 avril derniers. Son article 8 prévoit un relèvement des seuils de notification applicables aux opérations de concentrations examinées par l’Autorité de la concurrence. Une réforme attendue donc, mais qui s’accompagne en parallèle d’une réflexion de l’Autorité de la concurrence sur un possible pouvoir d’évocation (ou « call in ») qui lui permettrait de connaître des opérations placées en dessous des seuils. Certains pourraient crier au paradoxe mais il s’agit en réalité, pour l’Autorité, de s’adapter à la réalité du terrain, terrain sur lequel les opérations inférieures au seuil ne sont pas nécessairement les moins nocives pour la concurrence, comme l’a rappelé encore récemment l’affaire Doctolib/MonDocteur (Décision ADLC n° 25-D-06 du 6 novembre 2025). Certains voisins européens ont également initié ce double mouvement, l’Allemagne en particulier s’étant dotée depuis plusieurs années de seuils de contrôle de différente nature, notamment fondés sur la valeur de la transaction et le caractère significatif de l’activité de la cible sur le territoire allemand.

1. De nouveaux seuils pour le contrôle des concentrations

Le texte prévoit que toute opération de concentration est soumise à un contrôle ex ante lorsqu’elle remplit les conditions cumulatives suivantes :

• le chiffre d’affaires total mondial hors taxes des entreprises participant à la concentration est supérieur à 250 millions d’euros (au lieu de 150 millions d’euros) ;
• le chiffre d’affaires réalisé en France par au moins deux entreprises est supérieur à 80 millions d’euros (au lieu de 50 millions d’euros) ;
• le règlement (CE) n° 139/2004 du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises n’est pas applicable à l’opération concernée.

Pour le commerce de détail, les seuils de notification applicables aux opérations non comprises dans le champ du règlement européen, sont désormais les suivants :

• le chiffre d’affaires total mondial hors taxes de l’ensemble des parties à la concentration est supérieur à 100 millions d’euros (au lieu de 75 millions d’euros) ;
• le chiffre d’affaires total hors taxes réalisé en France dans le secteur du commerce de détail par deux au moins des entreprises est supérieur à 20 millions d’euros (au lieu de 15 millions d’euros).

En revanche, les seuils applicables aux départements et collectivités d’outre-mer restent inchangés afin de garantir une vigilance accrue face aux risques de concentration sur ces territoires.

Si l’article 8 de la loi prévoit que les nouveaux seuils de l’article L.430-2 du Code de commerce s’appliqueront à compter du premier jour du quatrième mois suivant celui de la publication de la loi au Journal officiel, la date exacte d’entrée en vigueur n’est pas encore connue en raison de l’actuelle saisine du Conseil constitutionnel.

2. Les objectifs poursuivis par la réforme

Inchangés depuis leur entrée en vigueur en 2004, les seuils de contrôle n’étaient plus adaptés à l’évolution du contexte économique, marquée par une inflation cumulée proche de 40 % et un taux de croissance du PIB nominal de 65 % entre 2004 et 2023, entraînant une augmentation du niveau moyen du chiffre d’affaires des entreprises actives en France.

Cette situation a provoqué une hausse notable des notifications adressées à l’Autorité de la concurrence, mobilisant des ressources croissantes pour l’examen d’opérations de concentration ne présentant souvent pas de risque pour la concurrence.

Selon les estimations de l’Autorité, 20 à 30 % des opérations actuellement notifiées ne le seront plus avec les nouveaux seuils. Cette réduction devrait permettre d’alléger la charge administrative pesant sur les entreprises, notamment les PME, tout en offrant à l’Autorité la possibilité de concentrer ses moyens sur les opérations les plus problématiques, les acquisitions prédatrices et les dossiers renvoyés par la Commission européenne.

3. Absence de critère qualitatif

La loi peut surprendre en ce qu’elle se limite à un relèvement des seuils en chiffre d’affaires sans introduire de critère qualitatif, pourtant discuté lors de la consultation publique lancée par l’Autorité en janvier 2025, sur le contrôle des opérations situées sous les seuils.

L’Autorité demeure à la recherche d’une solution alternative au recours à l’article 22 du règlement 139/2004 pour appréhender de telles opérations, l’arrêt Illumina/Grail, rendu par la Cour de justice de l’Union européenne le 3 septembre 2024, ayant mis un terme à son interprétation extensive par la Commission européenne. La Cour a estimé que la genèse de l’article 22 ne permettait pas de considérer que le législateur de l’Union ait entendu habiliter, sur ce fondement, les États membres disposant d’une réglementation nationale en matière de contrôle des concentrations à renvoyer à la Commission des opérations ne franchissant pas les seuils prévus par leur droit interne. Ainsi, si la Commission européenne n’a pas été jugée compétente pour examiner ces opérations, la Cour a néanmoins précisé qu’il appartenait aux législateurs européen et nationaux de faire évoluer leurs réglementations afin de permettre le contrôle des concentrations susceptibles d’avoir une incidence significative sur la concurrence.

Dans cette perspective, l’Autorité a indiqué en avril 2025 poursuivre ses réflexions sur l’instauration d’un pouvoir d’évocation fondé sur une combinaison de critères quantitatifs et qualitatifs, destiné à permettre le contrôle d’acquisitions prédatrices, en particulier dans les secteurs innovants. Elle a également annoncé son intention de publier des lignes directrices dans l’hypothèse où un tel mécanisme serait adopté.

À cet égard, le droit allemand offre une illustration d’un contrôle hybride fondé sur des critères quantitatifs et qualitatifs. D’une part, il prévoit des seuils de notification classiques en chiffres d’affaires. L’opération est notifiable lorsque le chiffre d’affaires mondial cumulé est supérieur à 500 millions d’euros pour les entreprises concernées par l’opération, avec un chiffre d’affaires réalisé en Allemagne dépassant 50 millions d’euros pour l’une des entreprises concernées, et un chiffre d’affaires dépassant 17,5 millions d’euros pour une autre entreprise. D’autre part, un seuil alternatif fondé sur la valeur de la transaction peut s’appliquer lorsque les deux premiers seuils sont franchis mais pas le troisième. L’opération est contrôlée si la valeur d’acquisition excède 400 millions d’euros et que la cible exerce une activité significative en Allemagne. Ce dispositif permet ainsi au Bundeskartellamt d’appréhender l’acquisition d’entreprises innovantes, dont le chiffre d’affaires demeure limité, au prix toutefois d’une certaine complexité ayant appelé à l’adoption de lignes directrices détaillées, de sorte que, de l’avis de nombreux praticiens, un tel dispositif en France ne serait pas souhaitable.

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La réforme française, pour l’instant limitée au relèvement des seuils de chiffre d’affaires, ne prévoit à ce stade aucun mécanisme équivalent à celui du droit allemand. Elle pourrait donc ne constituer qu’une première étape au regard du pouvoir d’évocation envisagé par l’Autorité, qui a déclaré poursuivre les réflexions sur ce mécanisme (Communiqué de presse de l’ADLC du 16 avril 2025).

• La CJUE met fin à la saga RWE et E.ON : un échange complexe d’actifs ne constitue pas une concentration unique

Arrêts de la CJUE dans les affaires jointes C-171/24 P à C-177/24 P ainsi que dans les affaires jointes C-178/24 P et C-179/24 P, 19 mars 2026

Dans deux arrêts rendus le 19 mars 2026, la Cour de justice de l’Union européenne a confirmé qu’un échange complexe d’actifs structuré en trois opérations entre RWE et E.ON ne constitue pas une opération de concentration unique au sens de l’article 3 du règlement n°139/2004. Elle rappelle toutefois que ces opérations peuvent tomber dans le champ de l’entente anticoncurrentielle et faire alors l’objet d’une procédure distincte.

1. Un échange complexe d’actifs

Les entreprises allemandes RWE et E.ON interviennent dans l’ensemble de la chaîne de fourniture d’énergie, y compris dans les domaines de la production, du transport et de la distribution.

Ces sociétés ont procédé, en 2018, à un échange complexe d’actifs structuré en trois opérations distinctes :

• l’acquisition par RWE de certains actifs de production d’E.ON ;
• l’acquisition par E.ON des activités de distribution et de commerce ainsi que de certains actifs d’une filiale de RWE, innogy ;
• l’acquisition par RWE de 16,67 % des parts d’E.ON.

En 2019, les première et deuxième opérations de concentration ont été autorisées par la Commission européenne (affaires M.8871 et  M.8870), tandis que la troisième opération de concentration a été validée par l’Office fédéral des ententes allemand, le Bundeskartellamt (affaire B8-28/19).

Onze régies municipales allemandes ont contesté les décisions de la Commission européenne devant le Tribunal de l’Union européenne.

Par arrêts du 17 mai 2023 et du 20 décembre 2023, le Tribunal a rejeté les recours dirigés contre l’approbation de la première et de la deuxième opération.

Neuf des onze régies municipales ont alors formé des pourvois devant la Cour de justice.

Par arrêts du 26 juin 2025, la Cour a confirmé, à l’instar du Tribunal, l’approbation, par la Commission, de l’opération d’achat d’actifs de production d’E.ON par RWE.

2. Les critères d’une « concentration unique »

Par arrêts rendus le 26 mars 2026, la Cour rejette les pourvois dirigés contre les arrêts du Tribunal du 20 décembre 2023 relatifs à l’approbation, par la Commission, de la deuxième opération (l’acquisition des activités de distribution et de commerce de détail d’énergie ainsi que de certains actifs de production d’innogy par E.ON).

Les requérantes soutenaient que les trois opérations formaient une concentration unique qui aurait dû faire l’objet d’un examen commun par la Commission européenne.

La Cour écarte cet argument et affirme que les trois opérations, prises dans leur ensemble, ne sauraient être qualifiées de « concentration unique ». En effet, elles ne constituent pas une série de transactions interdépendantes visant à conférer, à une ou plusieurs entreprises, le contrôle d’une ou de plusieurs entreprises cibles.

A l’instar de la CJUE, l’Autorité de la concurrence considère que des opérations de cession d’actifs constituent une concentration unique si le contrôle est acquis par la ou les mêmes entreprises (Lignes directrices de l’Autorité de la concurrence relatives au contrôle des concentrations, §82-83).

A titre illustratif, dans une décision relative au secteur de l’équarrissage, l’Autorité a expressément constaté que des cessions réciproques de fonds de commerce constituaient cinq opérations de concentration distinctes, car le contrôle n’était pas in fine acquis par la ou les mêmes entreprises (décision n°24-D-05 du 2 mai 2024, §122).

3. La méconnaissance de l’article 101 TFUE

Les requérantes faisaient valoir que l’article 101 TFUE devait s’appliquer aux trois opérations de concentration, qu’elles considéraient comme une entente visant une répartition des marchés allemands de l’électricité et du gaz. Les régies soutenaient que le règlement n° 139/2004 ne pouvait pas réduire la portée de l’interdiction des ententes issue du traité et invoquaient l’arrêt Towercast pour affirmer la primauté des articles 101 et 102 TFUE.

La Cour rejette cette argumentation et rappelle que, lorsqu’une opération de concentration est notifiée, son examen relève du règlement n°139/2004, qui assure un contrôle préventif au regard des articles 101 et 102 TFUE. L’arrêt Towercast est jugé inopérant car il concernait une opération en dessous des seuils définis par le règlement n°139/2004.

La Cour ajoute que, si les requérantes soupçonnent l’existence d’une entente anticoncurrentielle entre RWE et E.ON, elles peuvent introduire une plainte distincte conduisant à une enquête fondée sur le règlement n° 1/2003.

L’analyse des preuves portant sur une entente éventuelle ne relève toutefois pas du contrôle structurel des concentrations effectué au titre du règlement n° 139/2004, ni du contrôle par le Tribunal de la décision de la Commission autorisant la concentration.

4. L’examen de la participation minoritaire

Les requérantes estimaient que la Commission aurait dû intégrer la troisième opération (la participation minoritaire de RWE dans le capital d’E.ON) dans son contrôle de la concentration.

La Cour de justice de l’Union européenne confirme que la Commission n’avait pas à examiner une opération qui ne lui avait pas été notifiée et qui avait été autorisée par le Bundeskartellamt.

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L’affaire était donc complexe mais la solution finalement classique : des opérations interdépendantes ne peuvent être qualifiées de concentration unique que si elles conduisent au contrôle exercé par la ou les mêmes entreprises. Elles n’échappent pas pour autant au droit de la concurrence, puisqu’elles peuvent encore être appréhendées au regard de l’article 101 TFUE.